分离检察与司法行政职能 完善检察一体原则
艾阳 李艳
检察一体化又称检察一体主义，广义的检察一体化有两层基本含义：对外是指检察独立，既检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。狭义的检察一体化仅指业务一体。检察业务一体主要包括三项内容：一是上命下从的领导关系，下级检察官在执行任务时须接受上级检察官的领导，检察官服从检察长，下级检察机关服从上级检察机关的命令。二是跨区域的检察活动，检察官执行职务不受管辖范围的限制，如有必要可以在辖区外执行职务，或者请求由司法管辖权的监察官代为进行侦查、调查取证、扣押等诉讼活动。三是职务继承和转移权，上级检察官有权亲自处理属于下属检察官承办的案件和事项，同时，上级检察官有权将下属检察官承办，除非受到法律的特别限制。也就是说，在更换检察官时，离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动，不需要向法官更换时那样程序更新。
我国作为社会主义法系的代表,《宪法》以及《人民检察院组织法》都规定了“检察一体”的原则：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。在司法实践中，见查机关依领导体制确立了多项制度，体现检察一体化原则：（1）请示、汇报制度；（2）指令纠正制度；（3）案件交办制度；（4）检查指导制度；（5）组织协调制度；（6）备案制度；（7）报批制度。检察机关还通过建立各种机制保证检察一体原则的实现，如近年来实行的反贪侦查一体化、公诉一体化等等。可以说，检察一体原则无论从理论上还是司法实践中，对检察权的集中统一行使，及时有效地打击犯罪，保护国家法制的统一正确实施发挥了非常重要的作用。因此，不断完善、强化这一原则，对强化法律监督、维护公平正义，保证国家法律统一正确实施有重要的意义和作用。
但多年来，由于我们对“检察一体”缺乏全面科学的了解，有关这方面的研究也较少，因此在对检察机关的管理中，过多地奉行行政式的“阶层式建构”，检察职能与司法行政管理职能不分，检察管理方式行政化，影响和制约着检察职能的进一步发挥。因此，十六大报告明确提出了要“改革司法机关的工作机制和人财务管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”
笔者认为，应从以下几方面入手：
（一） 完善检察机关双重领导机制，实行“条条管理”为主，“块块管理”为辅，加强检察机关内部党的领导。具体来说，包括以下三点：1、赋予上级检察机关对下级检察机关检察官的人事任免权。即地方各级检察机关的检察委员会委员、检察员应统一由上级检察机关选拔、任命、调配、考核，并征求同级行政区划人大的意见。也即对检察官的人事任免实行“条条管理”为主，而对检察机关内部的其他人员，如司法行政人员、专业技术人员，法警等则实行“块块管理”为主，由地方党委按法定程序任免。2、有上级检察机关统一从中央财政划拨下级检察机关检察官的工资和办案经费，实行对财物的控制。3、检察业务由上级检察机关负责，实行“条条管理”，完善请示汇报、备案审查、指令纠正等制度，强化公诉一体、反贪一体、批捕一体等机制。这样能够有效避免管人不管事、管事不管人的现象，有利于最高检察院、上级检察机关在宏观上掌握检察机关的整体情况，克服地方保护的弊端，有利于促进公正执法，确保国家法律的统一正确实施。
（二） 加强对检察一体的理论研究、宣传，检察干警应树立检察一体的观念，深刻理解其内涵，自觉运用检察一体原则指导司法实践。同时，完善上级检察机关和上级检察官对下级检察机关和下级检察官的奖惩制度，确保检察一体原则在司法实践中得到贯彻。
（三） 予检察官相对独立权。独立行使检察权，正是检察权司法属性的本质要求。目前，我国法律没有赋予检察官相对独立办案的权利，但在司法实践中，这方面的改革却正在不断深入。诸如主诉（主办）检察官改革、职业检察官改革等等，这些改革正以实证的方式证明赋予检察官相对独立的强大生命力，可以说，改革经验已渐趋成熟。因此，建议通过修改《人民检察院组织法》、《人民检察院刑事诉讼规则》，重新构件办案机构，从法律上赋予检察官一定的办案权限，科学合理地界定检察长、检察官的职责权限，建立健全激励机制，最大化地优化司法资源配置。
（四） 实行分类管理。对检察机关内部的工作人员实行分类管理：一类是专司检察职能的检察官，对他们实行职业化管理，从地位、职权、待遇上给予特殊保障，保证一定的稳定性。二类是检察机关内部的其他工作人员，主要包括书记员、司法行政人员，专业技术人员以及司法警察。将司法警察纳入警察序列进行管理，其他人员实行行政化管理，实行行政级别制，即公务员待遇，为检察职能提供有力保障。
（五） 委会运行规则。检委会是检察机关的最高决策机构，主要承担着重大疑难案件以及检察机关重大事项的议事决事功能。建议吸纳一定数量的德才兼备的资深检察官为检委会委员，除检察长外，个检委会委员杂行政地位上平等，尽量减少和避免行政性对检察职能的干扰和影响。
阿坝州人民政府关于印发《阿坝州人民政府工作规则》的通知
四川省阿坝藏族羌族自治州人民政府
阿坝州人民政府关于印发《阿坝州人民政府工作规则》的通知
阿府发〔2008〕27号
各县人民政府，州直各部门，卧龙管理局：
《阿坝州人民政府工作规则》已经十届州人民政府第25次常务会议通过，现印发，请遵照执行。
二○○八年十月十四日
阿坝州人民政府工作规则
（2008年10月11日十届阿坝州人民政府第25次常务会议通过）
第一章 总 则
一、根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《四川省人民政府工作规则》和《阿坝藏族羌族自治州自治条例》，结合阿坝藏族羌族自治州人民政府（以下简称州政府）工作实际，制定本规则。
二、州政府工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真执行党的路线方针政策，按照州委的决策和部署，全面履行政府职能，努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
三、州政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。
第二章 组成人员职责
四、州政府由下列人员组成：州长、副州长、秘书长、各委员会主任、各局局长。
五、州政府组成人员要履行宪法、法律和法规赋予的职责，执政为民，忠于职守，求真务实，勤勉廉洁。
六、州政府实行州长负责制。州长领导州政府的工作，副州长协助州长工作。
七、州长召集和主持州政府全体会议，州长或州长委托负责常务工作的副州长召集和主持州政府常务会议。州政府工作中的重大事项，必须经州政府全体会议或州政府常务会议讨论决定。对紧急和突发性重大事件，来不及召开会议而又必须及时处理的，分管副州长向州长报告后，负责协调处理。
八、副州长按分工负责处理分管工作，受州长委托负责其他方面的工作或专项任务，并可代表州政府进行外事活动。
九、秘书长在州长领导下，协助负责处理州政府的日常工作，领导州政府办公室的工作。
十、州长出国访问期间，由负责常务工作的副州长代行州长职责。
十一、州政府各委员会、各局实行主任、局长负责制，由主任、局长领导本部门的工作。
各委员会、各局根据法律和国务院的行政法规、决定、命令和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、国务院部门的规章、省政府的规章、决定、命令，州人民代表大会及其常务委员会制定的民族区域自治法规、决定、决议及州政府的决定、命令、规范性文件，在本部门的法定职权范围内制定规范性文件。审计局在州长和审计厅的双重领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
州政府各部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，精诚团结，维护政令统一，切实贯彻落实州政府各项工作部署。
第三章 全面履行政府职能
十二、州政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十三、健全经济调节职能，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，转变经济增长方式，调整优化经济结构，改善投资环境，发挥比较优势，加强对口援建省市经济合作，优化产业结构，加快灾后恢复重建，提高经济恢复性增长的质量和效益，促进全州经济又好又快发展。
十四、加强市场监管职能，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，整顿和规范市场经济秩序，重建与恢复重灾区市场网络，完善质量、价格监督机制，建设统一开放竞争有序的现代市场体系。
十五、完善社会管理职能，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，注重解决民生问题。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，依法管理宗教事务，严厉打击藏独分裂行为，维护社会公平正义和社会稳定，努力把我州建设成为民族团结、社会稳定的模范区。健全突发事件应急管理机制，完善各类应急预案，提高政府预防和应对突发事件的能力。
十六、强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，整合优化公共资源，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，恢复与提高教育服务水平，增强科技服务能力，健全公共卫生体系，加强文化基础设施建设，丰富群众文化生活。
十七、扎实推进灾后恢复重建工作。以科学发展观为指导，坚持以人为本、尊重自然、统筹城乡、科学重建，把建设物质家园和建设精神家园结合起来，以科学规划为前提，以优先解决民生问题为基点，以住房重建、设施重建、产业重建、城镇重建、生态重建为重点，以政府为主导、广大干部群众为主体，在国家、各地区和社会各界的大力支持下，自力更生、艰苦奋斗，又好又快地建设群众安居乐业、城乡共同繁荣、社会政治稳定、人与自然和谐的新家园，实现三年基本恢复，五年发展振兴，十年全面小康。
第四章 实行科学民主决策
十八、州政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，实行依法决策、科学决策和民主决策。
十九、全州经济和社会发展计划、财政预决算草案、城乡发展规划、自治法规议案和政府规范性文件、经济调节和恢复重建、改革开放的政策措施、社会管理事务、大型项目和关系社会稳定及其他急要事项等重大决策，由州政府全体会议或州政府常务会议讨论决定。
二十、州政府各部门提请州政府讨论决定的重大决策建议，必须以全州的基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过深入调查研究，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估，由法制机构作合法性论证。涉及相关部门的，应充分协商；涉及各县的，应事先征求意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，应向社会公开征求意见，必要时应当举行听证会。
二十一、州政府在作出重大决策前，根据需要通过多种形式，直接听取社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。
二十二、州政府各部门必须坚决贯彻落实州政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。州政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通。
第五章 坚持依法行政
二十三、州政府及各部门要严格依照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，不断提高依法行政的能力和水平。
二十四、州政府根据经济社会发展的需要，适时向州人民代表大会及其常务委员会提出有关自治法规的议案，制定政府规范性文件，修改或废止不相适应的政府自治文件、行政措施或决定。拟定和制定与群众利益密切相关的自治法规草案、州政府规范性文件，原则上都要公布草案，向社会征求意见。
州政府规范性文件由州长签署命令公布或以州政府文件发布。
政府规范性文件实施后要按照有关规定进行后评估，发现问题，及时完善。
二十五、州政府各部门、各县人民政府制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规、规章和国务院、省政府、州政府的决定、命令。与公民、法人或其他组织权利、义务有关的规范性文件应当及时公布。涉及两个及以上部门职权范围的事项，应由州政府制定政府规范性文件、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示州政府；部门联合制定的重要规范性文件发布前须经州政府批准。部门和县人民政府规范性文件应当依法及时报州政府备案，由州政府法制机构审查并定期向州政府报告。制定机关要定期对规范性文件进行清理。需要修改、废止的应当及时修改、废止，继续执行的，应当将目录公告。
二十六、州政府规范性文件和提请州人民代表大会及其常务委员会审议的自治法规草案由州政府法制机构审查或组织起草，经州政府全体会议或常务会议讨论、审定。州政府规范性文件的解释工作由州政府授权的部门或州政府法制机构承办。
二十七、全面落实行政执法责任制、评议考核制和执法过错或错案责任追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。严格实行行政复议工作责任制、评议考核制和复议过错责任制，切实做到以人为本、复议为民。
第六章 推进政务公开
二十八、州政府及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，推行行政权力阳光运行，提高政府工作透明度。
二十九、州政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、州政府及各部门制定的政策措施，除需要保密的外，应及时公布。
三十、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的行政事项以及法律和国务院、省政府、州政府规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会、办事指南以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。
第七章 健全监督制度
三十一、州政府要自觉接受州人民代表大会及其常务委员会的监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询，依法备案政府规范性文件；自觉接受州政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
三十二、州政府各部门要依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改并向州政府报告。
三十三、加强全州行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。州政府各部门要严格执行行政复议法和规范性文件备案制度，及时撤销或修改违反法律、法规和规章的规范性文件，纠正违法或不当行政行为，并主动征询和认真听取下级人民政府及其部门的意见和建议。
三十四、州政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题，州政府有关部门要积极主动地查处和整改并向州政府报告。
三十五、州政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；州政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
三十六、州政府及各部门要推行首问负责制度、限时办结制度和责任追究制度，加强行政效能监察，创新绩效评估机制，提高行政机关办事效率。明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。
第八章 加强廉政建设
三十七、州政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按照程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
三十八、州政府及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受下级政府和部门的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，减少会议、接待、差旅和公车使用支出，切实降低行政成本，建设节约型机关。
三十九、州政府组成人员要严格执行中央、省委和州委有关廉政建设的各项规定，严格遵守廉政承诺，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第九章 会议制度
四十、州政府实行州政府全体会议和州政府常务会议制度。
四十一、州政府全体会议由州长、副州长、秘书长、州政府组成部门的各委员会主任、各局局长组成，阿坝军分区主要负责人参加，由州长召集和主持。州政府全体会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院和省委、省人民政府及州委的重要指示、决议、决定和重要会议精神；
（二）讨论和决定州政府工作中的重大事项，部署州政府重大改革措施、灾后恢复重建或其他重要工作；
（三）通报国内外重大事件和全州政治经济社会形势；
（四）讨论通过提请州人民代表大会审议的《政府工作报告》；
（五）讨论通过依法需要由州政府全体会议决定的其他重要事项。
州政府全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排州政府副秘书长，省、州双重领导机构、州政府各直属机构、直属特设机构，州直有关单位主要负责人列席会议；特邀州委有关部门、州人大常委会、州政协、州法院、州检察院、武警阿坝州支队负责人和州群团组织、工商联负责人和党外代表人士列席会议。
四十二、州政府常务会议由州长、副州长、秘书长组成，阿坝军分区主要负责人参加，由州长或州长委托负责常务工作的副州长召集和主持。州政府常务会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府及州委的重要指示和决定；
（二）讨论通过报请省政府及州委的重要事项；
（三）讨论通过提请州人民代表大会及其常务委员会审议的自治法规草案等议案以及重要事项；
（四）讨论决定州政府工作的重大事项和以州政府名义发布的决定、命令等政策性文件，审议政府规范性文件草案；
（五）分析全州经济社会发展形势；
（六）讨论通过有关人事任免、表彰奖励事项；
（七）通报和讨论其他重要事项。
州政府常务会议原则上每月召开一次，根据工作需要确定会议时间和会期，出席人数应超过应到人数的二分之一。根据需要可安排州政府副秘书长、州政府办公室副主任、州监察局、州政府法制办、州委州政府督查室和与议题有关的省、州双重领导机构、州直部门主要负责人列席会议。州政府办公室相关科（室）主要负责人旁听涉及议题。
四十三、提请州政府全体会议和州政府常务会议讨论的议题，议题承担部门会前必须做好协调沟通工作，达成一致意见，意见不一致的，不予上会；议题涉及多个部门的，由牵头部门分管副州长商请其他分管副州长签出意见，送州长或负责常务工作的副州长审定；分管副州长因事或其他原因不能出席常务会议，所涉及的相关议题，原则上不予上会。议题由副州长、秘书长书面批示提出，报州长审批确定。州政府全体会议和州政府常务会议的组织工作由州政府办公室负责，上会议题材料于会前送达出席人员。
四十四、确因特殊原因，州政府领导同志不能出席州政府全体会议或州政府常务会议，向会议主持人请假，经批准同意后告知州政府办公室；州政府全体会议其他组成人员或州政府常务会议列席人员不能参会的应提前填写请假报告单送州政府办公室，由州政府办公室汇总后报会议主持人审批。
未经批准同意不得缺席或由他人代替出席。
四十五、州政府全体会议和州政府常务会议的纪要，由州长签发。新闻稿由州政府办公室负责审定，如有需要，报州长或秘书长审定。
四十六、州政府召开会议，各部门负责人应按州政府通知要求出席；因故不能出席的，应提前请假，未经同意不得缺席或由他人代替出席。州政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，改进形式，简化程序，严格审批。应由各部门召开的全州性会议，不以州政府或州政府办公室名义召开，不邀请各县人民政府负责人出席，确需邀请的须按程序报州政府批准。全州性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。
第十章 公文审批
四十七、各县人民政府、各部门报送州政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》、《四川省国家行政机关公文处理实施细则》和《阿坝州人民政府办公室公文处理工作规范》的规定。除紧急重大事项、突发事件和必须直接报送的绝密事项，公文一律送州政府办公室按规定程序统一办理，不得越级报送、多头分送，一般不得直接向州政府领导同志个人报送公文。各部门报送州政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门应提前协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
四十八、各县人民政府、各部门报送州政府审批的公文，由州政府办公室按照州政府领导同志分工，先呈送秘书长或对口副秘书长签批后，呈报州长或分管副州长核批；事由涉及两个及其以上部门的公文，由主报单位分管副州长商请其他分管副州长提出意见，呈州长或负责常务工作的副州长审批，重大事项报州长审批。如属有关部门职权范围内且能明确答复的问题，由州政府办公室直接转交有关部门办理，承办部门应及时向州政府办公室反馈办理结果。政府各职能部门需要提请州委常委会议研究的事项，必须事先报告州政府，经州政府讨论研究后，报州委审定；州政府各职能部门需要请示州委的事项，必须事先报告州政府，经分管副州长签批、重要事项经州长签批后报州委。
四十九、州政府制定的规范性文件，发布的决定、命令，向州人民代表大会及其常务委员会提出的议案，由州长签署。
五十、以州政府名义向省政府或省政府办公厅行文，经州政府分管领导同志审核后，由州长或负责常务工作的副州长签发。以州政府名义下发的政务类公文，由分管副州长签发，重大事项报州长签发；常规事项的发文，可由秘书长签发。
以州政府办公室名义下发的政务类公文，由分管副州长或州政府秘书长签发，重大事项报州长签发。以州政府办公室名义下发的事务类函件可由秘书长或副秘书长签发，一般事务类函件可由州政府办公室分管领导签发。
五十一、州政府及各部门要进一步精简公文，部门职权范围内的事务以及贯彻省级部门有关工作部署的，由部门自行发文或联合发文，不得要求州政府批转或州政府办公室转发。充分运用政务信息化系统，减少纸质公文数量，提高公文处理时效。
五十二、州政府及各部门公文办理工作严格实行限时办结制度，严格按规范程序办理，不得逆向流转。
第十一章 纪律和作风
五十三、州政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。
五十四、州政府组成人员必须坚决执行州政府的决定，如有不同意见可在州政府内部提出，在没有重新做出决定前，不得有任何与州政府决定相违背的言论和行为；代表州政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经州政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经州政府同意。
五十五、州政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向州政府报告。
五十六、州政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄露国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
五十七、州政府组成人员要做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。州政府及各部门要建设学习型机关。
五十八、州政府领导同志和各部门负责同志要深入基层，调查研究，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，减少陪同和随行人员，简化接待；不要县上负责人到机场、车站及辖区分界处迎送。
五十九、州政府领导同志不为部门和下级政府召开的会议活动等发贺信、贺电，不题词，因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。州政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。
六十、州政府组成人员要严格执行报告和请销假制度。州长与负责常务工作的副州长一般不同时外出。副州长、秘书长离开马尔康出访、出差和休假，应事先报告州长或负责常务工作的副州长。州长、副州长、秘书长外出活动的安排和在外地的活动情况应及时告知州政府办公室，由州政府办公室通报州政府其他领导同志。
六十一、州政府各部门主要负责人离开马尔康外出，应事先向州政府办公室报告，同时报告分管副州长。
省、州双重领导机构，州政府特设机构、议事协调机构、直属事业机构、派出机构、部门管理机构适用本规则。
