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上海市人民政府


上海市人民政府令 第17号

　　《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》已经2003年12月22日市政府第26次常务会议通过，现予发布，自2004年2月1日起施行。

　　市长 韩正
　　二○○四年一月五日



上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法
（2004年1月5日上海市人民政府令第17号发布）

　　第一条（目的和依据）
　　为了加强城市管理，提高城市管理行政执法效能，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条（适用范围）
　　本市行政区域内城市管理相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权（以下统称行政处罚权）的行使，适用本办法。
　　第三条（实施部门和配合部门）
　　本办法由上海市建设和管理委员会组织实施。
　　区县城市管理监察大队（以下简称区县城管大队）接受区县人民政府领导，按照本办法规定的权限在辖区内行使相对集中行政处罚权，并接受市有关行政管理部门的业务指导。
　　建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划等区县有关行政管理部门应当配合区县城管大队做好城市管理相对集中行政处罚权工作。
　　第四条（区县城管大队的职责）
　　区县城管大队履行下列职责：
　　（一）市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定由区县行政机关和法律、法规授权的组织行使的行政处罚权；
　　（二）市政工程管理、绿化管理、水务管理、环境保护管理、公安交通管理、工商管理、建设管理、房地产管理和城市规划管理等方面法律、法规和规章规定由区县行政机关和法律、法规授权的组织行使的部分行政处罚权；
　　（三）市人民政府规定的其他方面的行政处罚权。
　　第五条（其他执法机构的权限限制）
　　城市管理行政处罚权相对集中后，有关的区县行政机关和法律、法规授权的组织不得再行使已由区县城管大队集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。
　　第六条（市容环境卫生管理）
　　区县城管大队依据市容环境卫生管理方面法律、法规和规章的规定，对陆域和非市管河道范围内的违法行为行使行政处罚权。
　　第七条（市政工程管理）
　　区县城管大队依据市政工程管理方面法律、法规和规章的规定，对违反非市管城市道路（含城镇范围内的公路）、桥梁及其附属设施管理的违法行为行使行政处罚权。
　　第八条（绿化管理）
　　区县城管大队依据绿化管理方面法律、法规和规章的规定，对除古树名木和绿化建设外的违法行为行使行政处罚权。
　　第九条（水务管理）
　　区县城管大队依据水务管理方面法律、法规和规章的规定，对在非市管河道范围内的下列违法行为行使行政处罚权：
　　（一）倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便；
　　（二）清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器；
　　（三）擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物。
　　第十条（环境保护管理）
　　区县城管大队依据环境保护管理方面法律、法规和规章的规定，对下列不需要经过仪器测试即可判定的违法行为行使行政处罚权：
　　（一）在非指定地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质；
　　（二）建设工程、道路运输、堆场作业等产生扬尘，污染环境；
　　（三）任意倾倒或者在装载、运输过程中散落工业废渣或者其他固体废物；
　　（四）违反安装空调器、冷却设施的有关规定，影响环境和他人生活；
　　（五）未经批准夜间建筑施工，造成噪声污染；
　　（六）在人口集中地区、机场周围、交通干线附近等规定区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。
　　第十一条（公安交通管理）
　　区县城管大队依据公安交通管理方面法律、法规和规章的规定，对擅自设摊、堆物占用道路的违法行为行使行政处罚权。
　　第十二条（工商管理）
　　区县城管大队依据工商管理方面法律、法规和规章的规定，对占用道路无照经营的违法行为行使行政处罚权。
　　第十三条（建设管理）
　　区县城管大队依据建设管理方面法律、法规和规章的规定，对损坏、擅自占用无障碍设施或者改变无障碍设施用途的违法行为行使行政处罚权。
　　第十四条（房地产管理）
　　区县城管大队依据房地产管理方面法律、法规和规章的规定，对在物业管理区域内的道路或者其他场地擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权。
　　第十五条（城市规划管理）
　　区县城管大队依据城市规划管理方面法律、法规和规章的规定，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观的建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权。
　　第十六条（拆除违法建筑程序）
　　对违反城市规划管理规定，擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观的建筑物、构筑物的，区县城管大队应当依法进行查证和认定，并作出限期拆除的决定。
　　区县城管大队作出责令当事人限期拆除违法建筑的决定，应当采用书面形式，并送达当事人；对当事人难以确定或者集中成片的违法建筑，区县城管大队可以采用通告形式告示。
　　当事人逾期拒不履行拆除违法建筑的决定的，区县城管大队可以向区县人民政府申请组织强制拆除。强制拆除集中成片的违法建筑10日前或者强制拆除其他违法建筑7日前，区县人民政府应当发布通告。
　　对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观的建筑物、构筑物且正在施工的，区县城管大队应当责令当事人立即停止施工并限期拆除。当事人拒不停止施工或者在限期内拒不拆除的，区县城管大队可以立即强制拆除。
　　第十七条（举报受理）
　　区县城管大队应当建立违法行为举报受理制度，并为举报人保密。
　　对公民、法人或者其他组织举报的违法行为，属职责范围内的，区县城管大队应当及时查处；属职责范围外的，区县城管大队应当移送有关管理部门处理。区县城管大队应当将查处或者移送处理的情况告知举报人。
　　第十八条（适用行政处罚的有关要求）
　　区县城管大队实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。对违法情节轻微并及时纠正，未造成危害后果的，不予行政处罚。
　　对当事人一个行为同时违反了两个以上法律、法规和规章的规定，并且都应当给予罚款的，区县城管大队可以适用其中的重罚条款给予行政处罚，不得合并或者重复罚款。
　　第十九条（案件移送）
　　区县城管大队在监督检查活动中发现超出职责范围的违法行为的，应当移送有关管理部门处理，并提供必要的证据或者材料。
　　有关管理部门无正当理由，不得拒绝接受区县城管大队移送的案件，并在作出处理决定后，及时通报区县城管大队。
　　第二十条（执法信息共享）
　　区县城管大队与建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划等区县有关行政管理部门共享与城市管理相对集中行政处罚权有关的行政处罚和行政许可的信息。
　　第二十一条（拒绝、阻碍执法的法律责任）
　　拒绝、阻碍城市管理监察人员依法执行公务，并使用暴力、威胁方法的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十二条（执法者违法行为的追究）
　　城市管理监察人员应当秉公执法。对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由所在单位给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十三条（复议或者诉讼）
　　当事人对区县城管大队作出的具体行政行为不服的，可以依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，向区县人民政府申请复议；也可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，直接向人民法院提起诉讼。
　　第二十四条（施行日期）
　　本办法自2004年2月1日起施行。2000年9月20日上海市人民政府发布的《上海市城市管理综合执法暂行规定》同时废止。


[案情]

被告人王维与被害人陈静系恋人关系，同住王维家。王维怀疑陈静对感情不忠，2011年11月4日23时许，邀约被告人王波一起尾随陈静及其新交往的男朋友李健来到家中，王维、王波进屋后分别持菜刀、钢管对李健进行殴打，将李脸、手部多处划伤，质问此事如何解决。李健提出经济补偿，王维遂索要2万元，并将他钱包内的1041元拿走，不准二人离开。次日早上6时许，陈静表示自己拿2万元解决事情，后趁机逃跑，并随即报警。


[分歧]

本案无证据证实被告人王维在对被害人实施暴力时主观上有取财之目的，在定性问题上存在两种不同观点：一种观点认为，被告人并非以非法占有财物为目的对被害人实施暴力，给付经济补偿是被害人为弥补自己的过错主动提出而非被告人主动提出，暴力殴打行为与劫取财物之间没有刑法上的因果关系，被告人的行为不构成抢劫罪，以非法拘禁罪论处即可；另一种观点认为，被告人实施暴力时主观上虽不以取财为目的，但其在实施取财行为时利用了之前暴力行为所形成的威慑，对被害人而言，被害人主动给付财物也是基于之前遭受的暴力行为所形成的心理强制，应以抢劫罪定性。


[评析]

笔者认可第二种观点，认为应分别从被告人、被害人的主观状态来分析该案中的暴力行为、取财行为的特点及暴力行为与取财行为的关系，并以此评判行为的定性，具体分析如下：

第一、本案被告人具有非法占有财物的目的，并实施了取财行为。抢劫犯罪属于侵财型犯罪，在犯罪构成的主观要件方面有着明确的要求，即行为人实施犯罪系以非法占有财物为目的。判断行为人是否具有非法占有的目的，除行为人自己的供述外，更要看其外在的客观行为所反映出来的主观目的。抢劫罪的主观方面要求行为人明知自己的行为占有了他人财物，而仍然以强力为后盾（包括暴力、胁迫和其他方法）强行占有，至于行为人为何要占有该财物，乃是犯罪动机的问题，不属于抢劫罪的构成要件的内容。

本案中，被告人王维与陈静只是恋人关系，陈静同时又与李健建立恋爱关系属于道德问题，陈静、李健并不因此应对王维承担经济补偿或赔偿责任。被害人是否主动提出给付财物，并不必然影响被告人非法占有财物目的的认定，即使在其他一般的抢劫案例中，也有被害人在遭受突然的控制或胁迫时，为了避免遭受更大的人身伤害，在行为人未及做出劫取钱财的意思表示时，会主动提出给付对方财物；其次，行为人的主观状态是一个变化的、动态的过程，对被告人行为目的的判断，不应孤立地从某一段、某一点进行评判，而应把其实施暴力、取财等行为作为一个有机的整体进行评判。本案中，即使被告人最初没有非法占有财物的主观故意，但在被害人因受殴打伤害后“主动”提出经济赔偿时，就索要2万元，并拿走被害人钱包里的1000余元，表明其已具有非法占有的目的。至于被告人的目的是基于报复被害人以泄愤，或者被害人以此作为断绝与被告人情侣关系的补偿等，均不影响非法占有财物的目的的成立。

第二，本案被告人实施的暴力行为与取财行为之间有因果关系。在抢劫罪的一般行为模式中，暴力行为以压制被害人反抗取得财物为目的，暴力行为与取财行为是前行为与后行为的关系。但非法占有的主观意图的形成时间并不必然要早于作为手段的暴力行为的实施时间，行为人出于其他目的实施暴力行为，于正在实施暴力、胁迫的过程中产生夺取他人财物的意思（目的）并夺取财物的，同样成立抢劫罪，因为，其作为取财目的行为的实现在客观上利用了其之前实施的暴力行为所形成的条件，其取财行为的实施意味着其承认并利用了其之前实施的手段行为——暴力行为。抢劫罪之成立，要求作为手段的暴力行为与作为目的的取财行为之间具有因果关系，只要行为人占有财物的后果系其实施暴力或胁迫行为的原因所致，即已符合了抢劫罪的本质特征。如行为人在以暴力实施强奸的过程中，发现被害人有财物并当面拿走，在其取财过程中，并未以取财行为为目的而实施暴力，但因为其之前为实施强奸所实施的暴力已经给被害人形成了心理强制，使被害人在其实施取财行为时不敢反抗，因此，并不影响认定其构成抢劫罪。

本案中，被告人虽然基于逼问“奸情”的目的殴打被害人，其之后实施取财行为时该暴力殴打行为已对被害人形成了暴力胁迫，使其不敢反抗，被害人为了避免伤害及脱离约束，主动提出给被告人经济补偿而主动将财物交付给被告人。由此可见，被告人如果没有实施之前的暴力行为，便不会取得被害人的财物，而被害人如果没有遭受暴力行为，其也不会主动将财物交付给被告人，因此，被告人的暴力行为与之后的取财行为已经建立了因果关系，其行为符合抢劫罪的本质特征。

综上，本案中虽然有被害人主动给付财物、被害人在道德上的过错、被告人在实施暴力行为时尚无非法占有财物之目的等诸多因素的干扰，但是对被告人而言，其暴力行为与取财行为之间仍然具有直接的联系，对被害人而言，遭受的暴力行为与之后的财产损失具有因果关系，抢劫罪的本质特征已经具备；同时以非法拘禁罪定罪处罚不能评价被告人采用暴力手段非法占有被害人财物的行为，存在明显的刑量不足。因此，以抢劫罪定罪处罚符合本案的主客观实际，也更符合罚当其罪的刑法精神。


（作者单位：重庆市渝北区人民法院）