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论董事义务与商业裁判规则/徐晓

作者:法律资料网 时间:2024-05-27 17:39:24  浏览:8025   来源:法律资料网
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论董事义务与商业裁判规则

徐晓

(作者简介:徐晓,男,1974年生,河南南阳人,吉林大学法学院教师)
(吉林大学法学院,吉林 长春 130012)


内容提要:公司本身的组织结构以及相关的法律规定几乎都围绕着营利性这一目的设计。其中关于董事义务的规定就是希望作为公司经营决策人的董事能够为公司事务尽其所能,同时又担心董事会滥用这一权利,导致公司的损失,于是在法律中确立了董事的善管义务、忠实义务等,以督促董事认真决策、管理公司事务。但是,由于商业风险的存在,很可能董事已经完全尽到了法律要求的义务,可是仍然造成了公司损失。这种情况下,我们是不应要求董事对此承担责任的。我们面临的问题是:如何把正常的商业风险和因董事未尽义务而造成公司损失这两种情况分开。本文试图对这一问题做出探讨。
关键词:公司法 董事 董事义务 商业裁判规则


引 言
随着市场经济的发展和公司制度的发展,公司董事会拥有越来越大的职权。一方面由股东大会对所有公司事务进行决策有着较高的成本和诸多不便,另一方面商业决策的迅捷性也要求公司的经营决策的迅速作出。这样,作为公司的业务执行机关、对外代表机关的董事会在某种程度上几乎已取代股东会成为公司的经营决策机关。现代公司制度的发展也表明了由股东大会中心主义向董事会中心主义的变迁。这就面临了一个问题:公司的资本由股东出资构成,交由董事会经营,而董事在经营过程中,很可能造成公司利益的损失。对于因董事超越权限的经营决策所造成的损失,在进行归责时,并无太大问题,但对于董事在权限内的经营决策所造成的损失如何归责,则存在着相当的一些问题,在大陆法系国家,公司法对这一问题一般都未作具体规定。英美法系的美国则在判例中由法院发展出了“商业裁判规则”理论,其通过对董事的经营决策权正当行使的保护,和否定董事在合法形式掩盖下的权利的不正当行使,从而间接地控制了董事在职权内对公司经营决策权的行使。可以说,这一做法有效地解决董事职务内经营决策违反董事义务与否的判断问题。
董事经营决策权的行使与董事义务
关于董事与公司的法律关系的性质,英美法系通说认为董事是公司财产的受托人,此为信托说;少数说认为董事是公司的代理人,此为代理说;大陆法系则认为董事与公司是一种不同于信托和代理的委任关系,此为委任说。不同的法系、不同的国家有不同的法律环境,特定的法律术语有特定历史的和习惯的含义,我们不能简单地对以上学说进行褒贬。但对我国的法律环境来说,代理说无法解释董事的忠实义务、竞业禁止义务等,似不足取;董事会作为公司经营管理机构,只能以公司的名义不能以自己的名义同他人交易,这也否认了信托说。实际上公司的董事一方面要谨慎地维护由其管理的财产,另一方面还要通过从事合法的风险性交易实现公司利益的最大化,依据董事与公司的这种关系,以及我国的传统与习惯,将董事与公司的关系看作委任关系较恰切一些。我国的一些学者也持此看法。①
及于董事与公司的这种委任关系,可以看出,一方面,公司做为委任人,授权受任人董事完成委任事务,另一方面,董事及于受任,有义务完成委任事务。此可称为董事的积极义务;董事为完成委任事务,可行使对公司事务的经营决策权,但为了防止其权利的滥用,法律又规定了董事对公司有忠实义务,善管义务等,此类义务一种相对静态的义务,可称为消极义务。由于有着民法的委任理论及意思自治原则的调整,以及体现在公司法中的公司章程等,公司法一般都没有刻意地规定这种积极义务,而对于消极义务,世界上许多国家的公司法都做出了规定,以保障公司的利益免受不正当的侵害。
如果法律规定了义务,就应该同时规定义务的不履行如何认定,否则,责任就无法认定,没有了作为第二性义务的责任的保障,法律规定的义务也就失去了意义。依此原理,对于董事义务也同样需要法律对其履行与否做出判断。对大陆法系来说,当董事在职权内行使经营决策权造成公司损失,没有规定一个客观标准来对此损失进行归责,完全依赖法官的自由裁量权,而在裁决法领域,存在一个尴尬的先天缺陷,即:外表之正未必为内心上之善,内心上之善亦未必被认为“正”而能受法之保。②所以必须要对这种“内心上之善”规定判断标准,否则,裁决的公正性是令人怀疑的。大陆法系在解决这一问题的无奈也许是由其法律生活的传统造成的,而注重个案公正性的美国在这一问题上走到了前面,其在法官造法中,创造出了商业裁判规则,以客观的商业经营,以董事的利益,董事的行为等一系列客观的情况对董事在职权内做出的造成公司损失的经营决策进行法律上的评价,从而判定对董事进行保护或追究责任,这种责任的明确无疑是一种义务的固化,使董事义务不再成为一句无法归责或无法准确归责的口头语,而使其在人们头脑中明确,从而可有效地指导董事的经营决策权的正当行使,及他人对这种经营决策权行使进行评价,这样,也使法的价值由观念走向了现实。
商业裁判规则及其适用
商业裁判规则(Business Judgment Rule)又称作经营判断原则,营业裁判规则,是美国法院在司法判例中发展出来的关于董事在职权内的合理经营失误不承担责任的一项法律原则。并不否认,美国著名的《标准公司法》并没有正面规定商业裁判规则。其条文化的存在是美国法律学会起草的《公司管理法案》中401C项就商业裁判规则下了一个定义。但这并不是说商业裁判规则的存在被权威性的否定,恰恰相反,商业裁判规则在美国各州均被获得承认,并且,美国对《标准公司法》的一个官方评论指出:法院在运用商业裁判规则时,有时使用了与第8.30 a项规定的标准相类似的词语。商业裁判规则及其适用的情况正在由法院发展着,鉴于此种持续性的司法发展,第8.30条未将商业裁判规则法典化,亦未消除其与本条所定的董事行为标准之间的差异。此项任务留待法院甚或该标准公司法的修正本完成。③可以看出,商业裁判规则之所以没有明确出现在《标准公司法》中,是由于期待着这一理论在法院判例中进一步得到发展。
宾夕法尼亚州的1933年商业公司法P.L 364 art. IV.§408,15P.S.§2852-408中有如下规定:如果一般智商的人在与他们自已的商业事务的环境类似的情况下,公司的官员及决策者同这些一般人一样有着良好的信念,业务上的努力,注意和技巧,那么他们的责任将被解除。④这是商业裁判规则发展早期的一个条文化的表述,随着美国公司法判例的发展,前文所提到的美国法律学会起草的《公司管理法案》401C项就商业裁判规则下了如下的描述:如果作出经营判断的董事或职员符合下述三项条件,他就被认为诚实地履行了其义务。(1)他与该交易无利害关系;(2)他有理由相信其依据的有关商业信息在当时情况下是合理的(3)他有理由认为该项经营判断对公司具有最好的利益。⑤《标准管理法案》401C项的这也许是美国对商业裁判规则的比较典型的描述,因为尽管还有一些不同的表达方式,但都包含了上述三项基本原则。这三项基本原则较全面地界定商业裁判规则的含义,但是,如果要在实务中切实地应用这一制度,还需要说明依据的标准与适用的条件。
商业裁判规则发端于商业裁判主义(Business Judgement doctrine)商业裁判主义原理包括三个部分:(1)承认人难免犯错误;(2)承认商业经营判断是一种有风险性的行为;(3)法院应避免陷入复杂的公司经营决定的制定进程中并对经营者的决定作事后评判,因为法院缺乏有关的知识。实际上,商业裁判规则应用的实质,不过是以已知的客观对未知的客观作出判断,以避免纯粹表象的主观臆断,以示判断的公正性,这也应是裁决法的基本理念。此理念指导着商业裁判规则在被援用时,要求从商业角度对董事的决策做出评判,董事是否存在自我交易和与公司的利益冲突,董事是否做到了合理的勤勉等,从以上客观方面出发,并以此客观存在做为标准来判断商业裁判规则能否被援用。
商业裁判规则做为一种对董事正当履行职责的保护,但这种正当性往往被公司的利益受损这一不利后果所掩盖,所以应明确商业裁判规则适用的前提条件。笔者认为,必须在以下四个条件均俱备的情况下,才考虑适用商业裁判规则。第一,董事在经营管理公司中所做的决议必须是在职权内做出的。从商业裁判规则设立的目的以及美国法院的判例中对这一制度的适用来看,商业裁判规则是对形式合法下的实质做出判定,其前提是董事行使职权必须在权限内按规定的程序进行或者至少说事后得到了公司的授权或追认。如果满足不了这个前提,那么无论董事的目的多么纯正,从商业的角度来看多么正当,也不能适用商业裁判规则对其决策造成的公司损失予以免责。第二,董事在职权内行使经营决策权的情况下,才考虑是否适用商业裁判规则,如果董事怠于行使其经营决策权,则不宜适用商业裁判规则。董事对公司事务的尽心尽力表现在对公司业务的积极开展上,如果董事根本不作为,那么,绝对不能说董事尽到了董事义务。这有对于那些一身兼数个公司董事而根本 不行使决策权的情况有所遏制,也有利于走出表决权行使越少,责任承担也越小的怪圈。第三,须有公司的利益损失,这种损失既包括物质利益的损失,也包括商誉的减损。第四,董事在职权内做出的决策与公司的利益损失有因果关系。在具备了以上这四个要件之后,董事就有可能援用商业裁判规则,对其决策造成的公司损失主张免责,从而形成一种抗辩权与公司或代表公司请求董事对公司损失负责的请求权相对抗。对于商业裁判规则来说,其意义在于确立了这种抗辩权的存在与否。
在一般情况下,只要具备了上文中的四个前提条件之后,董事就可援用商业裁判规则,主张免责。但为了防止此权利的滥用,有必要对商业裁判规则的适用作出限制。第一,从商业角度来看,董事做出的职务内的决策是非正常的。这时,由于违背了设立商业裁判规则的初衷,董事当然不能援用其而主张免责。第二,董事在职务内做出的决议,尽管是从商业角度评判是正当的,从公司营利的目的上看也是正当的,但由于此决议违反法律或法规违反公序良俗,从而由于公权的介入等原因造成公司损失,这时董事亦不能援用商业裁判规则而主张免责。第三,在现实中,往往发生这种事,董事会做出决议,把属于公司的一些财产、金钱捐献给慈善事业。这时,如果股东大会不同意,那么董事是否应对其做出的这一决议负责呢?美国1953年在史密斯公司诉巴楼一案中,法院认为,尽管这类行为有害于股东们的近期利益,但股东和公司的长远利益则因为此种慈善性捐助的行为而得到促进,从而从公司利益的角度肯定了董事的这一做法。笔者认为,这一做法是危险的,公司应承担一定的社会义务,这是不可否定的。但承担的社会义务一方面为强制性的,即公司不得违反法律,如:公司必须纳税,不得超标准排放污染物等,另一方面为选择性的,即公司作为社会的一员有义务对社会做一些力所能及的贡献,这种义务至多也只能限定在道德的范围内,如果法律强行介入,要求某一公司必须要向福利事业捐款,那么必然引发一系列的问题。所以,尽管从长远利益看来,捐款是有益的,但也绝不能允许董事可对抗股东大会而做出决策,如果在上述这种情况的对抗中,董事获胜的话,也与委任的法理相背。
商业裁判规则的意义
从世界各国的公司法立法来看,大陆法系有相当一些国家和地区对董事资格做出了某些限制,这些限制除了一般民事行为主体资格的限制外,还有董事资格的一些特殊限制。如:日本公司法254条之二规定,受到破产宣告而未恢复权利者不得为董事,因公司法与股份有限公司的监察案相关和与商法的特例相关的法律,或有限公司法规定的罪名,而被处以刑罚,其执行终了之日或不再执行之日起,未经过两年的,不得为董事。我国台湾公司法192-IV,我国大陆公司法57条也有类似的规定。这些对董事资格的规定,目的在于尽可能使公司有道德品质良好、善于经营的董事,立法者在对董事忠于公司,稳妥管理公司,保证公司顺利发展的苦心孤诣,由此可见一斑。但是,暂且不提这一规定在法理上是否具有合宪性,单说符合公司法这一资格规定的董事,就一定能忠于公司,尽心地管理公司吗?所以,笔者认为这是一种事倍功半的做法,与其对董事资格做出规定,莫不如对董事的权利行使做出规定,这也许是从根本上解决问题的办法。商业裁判规则的应用,正是一种通过对结果的评价来对行为的正当性做出间接保证的,对董事的经营决策权的行使做出规制,使董事既能充分地行使权利,又不致滥用权利。也正基于此,商业裁判规则尽可能地体现了法律的正义和效率。第一,有利于公司制度的顺利发展。公司是由股东出资,以营利为目的交于董事经营的,在一般的情况下,这种赢利的受益者为公司、股东。由于商业经营风险性,董事无论尽到多么大的努力,也不可能百分之百的嬴利,不可避会有利益的损失,根据风险与收益相抵原则,这种由正常商业风险而造成的损失,当然也应由公司、股东承担,这也是公平与正义的要求,商业裁判规则的运用,则实现了这种公平、正义,而法价值的实现是立法的目标和动因,这无疑就推动了公司制度的发展。
第二,既保护了股东及公司的利益,又发挥了董事的经营积极性。股东、公司的利益与董事的经营积极性从根本上说是互相促进的,但往往由于一方的受损而导致另一方的受损,从而陷入一种恶性循环之中,导致公司与董事的委任关系的崩溃。商业裁判规则有力地促进了董事与公司的委任关系的良性发展,一方面,对从商业角度来看正常的经营决策造成的公司损失予以负责,这实际上鼓励董事积极地经营决策,不必过份担忧决策造成公司损失的责任承担。另一方面,对除上以外的董事的经营决策造成的公司损失对董事予以追究,这又保护了股东及公司的利益。从以上两方面看来,商业裁判规则又保证了责任分配的正义。
第三,强化了董事义务。在董事不能援用商业裁判规则主张免责的情况下,在责任的承担上对其是不利的,这样就鞭策董事要对公司事务投入更多的注意。
第四,使董事能从不必要的诉讼中摆脱出来,有利于董事积极性的发挥,有利于公司业务的正常开展。监事、股东作为董事会经营公司的主要监督者,其可以以公司的名义对董事提起诉讼。而股东与公司的利益最密切,所以其对这一诉权的行使更为关心,这就产生了股东代表诉讼。因为英美公司制度中不设监事,所以股东代表诉讼最早产生于英美法系。而且这一制度所具有很多可取之处,亦为一些大陆法系国家所效仿。我国目前尚无此制度,但随着公司理论与实务的发展,我国对股东代表诉讼制度的导入只是时间问题。从英美法来看,由于享有股东代表诉讼提起权的股东的多数性,往往造成了这一权利的滥用。立法者就要通过多方面的努力以减少这种权利滥用,商业裁判规则在这一方面也起到了一定的作用。即:股东在提起股东代表诉讼时,应当考虑董事是否受商业裁判规则的保护,以预见自己的胜诉可能性,从而决定提起诉讼与否,这无疑在一定程度上减少了不必要的股东代表诉讼的提起,有利于董事集中精力经理公司。
商业裁判规则正因为明确了董事对职权内的决策造成公司的不利后果的承担与否,使董事与公司的委任关系达到一种和谐,既能使董事充分地行使对公司事务的经营决策权,又通过对不利后果的归责,使董事行使权利又处于一种有序状态。使董事行使权利不致于因权利的限制而束手束脚,又不致于因权利的放纵而导致权利的滥用。这对公司的良好运营是有积极意义的,从我国公司法发展的现状与前景来看,我国应引进吸收这一制度。




① 王保树《股份有限公司的董事和董事会》,《外国法评译》1994年第1期
② 刁荣华主编:《中国法学论著选集》,台湾汉林出版社 1976年版,第25页
③ 转引自Robert W .Hamilton ,The law of corporations ,2nd Ed ,West Publishing Co. 1987,P.311
④ Robert S. Stevens &Arthur Larson, Cases and Materials on the Law of corporations , West Publishing Co.1947 , P.474
⑤ Robert W. Hamilton , The law of corporations , 2nd Ed , West Publishing Co. 1987 ,P.310


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北京市营业性歌舞娱乐场所管理办法

北京市政府


北京市营业性歌舞娱乐场所管理办法
市政府



第一条 为实施《北京市文化娱乐市场管理条例》(以下简称《条例》),根据《条例》和国家有关规定,制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内从事营业性歌舞娱乐场所(以下简称歌舞娱乐场所)经营活动的单位,均须遵守《条例》和本办法。
本办法所称歌舞娱乐场所是指歌厅、舞厅、卡拉OK厅(含附设激光卡拉OK设备的茶座、餐厅)等娱乐场所。
第三条 市文化局是本市歌舞娱乐场所经营活动的主管机关;区、县文化文物局负责本辖区内歌舞娱乐场所经营活动的日常管理工作。
第四条 申请从事歌舞娱乐场所经营活动,必须具备下列条件:
一、有面积适宜、并符合安全、消防有关规定的固定场所。
二、有与场所规模相适应,并符合国家产品质量标准的灯光、音响设备及其他配套服务设施。
三、歌舞娱乐场所负责人应具有高中以上文化程度和一定的政治、业务素质和艺术修养,并经市文化局岗前培训合格。
四、有同经营规模相适应的专职管理人员。
五、法律、法规规定的其他条件。
第五条 申请从事歌舞娱乐场所经营活动,必须持有关材料到所在地区、县文化文物局申领经营许可证,持许可证向所在地公安机关申领安全合格证,并持两证到所在地工商行政管理局申领营业执照。
区、县文化文物局应自接到申请之日起30日内给予批准或不批准的答复。
第六条 经营者变更登记事项,须到原发证机关办理变更登记。
领取许可证之日起满半年不开展经营活动或停止经营活动满一年的,视为歇业,由原发证机关收回经营许可证。
歌舞娱乐场所经营许可证有效期为一年。经营者必须每年向发证机关申报核验换领新证后,方可继续营业。未经核验换领新证继续经营的,视为无证经营。禁止涂改、转借、出租经营许可证。
第七条 从事歌舞娱乐场所经营活动,必须遵守下列规定:
一、建立健全各项管理制度,维护场内秩序,保持场内清洁卫生和良好通风。
二、对工作人员进行法律、法规的宣传教育和业务培训。
三、按核准的容量控制入场人数,不得超员。
四、不得转包经营。
五、场内音响不得超过国家规定的环境噪声标准,不得干扰四邻。场内照明度应适度,不得低于5勒克斯。
六、各项经营收费,必须明码标价。
七、不得摆放、出售、饮用烈性酒,舞池内禁止吸烟。
八、不得聘用未经市文化局登记或者批准的乐队、歌手和其他表演人员在歌舞娱乐场所内演出。
九、未经市文化局批准,不得组织专场和组台性演出活动。
十、演奏、演唱、播放的乐曲、歌曲不得违反《条例》第十条规定的内容。播放或者供点播的音像制品,必须是国家正式出版发行或者经广播电视行政机关审定的音像制品。演奏、演唱、播放供点播的乐、歌曲、应备有曲目单。
十一、不得以雇人或者由服务人员陪座、陪舞、陪饮等色情手段或者其他不健康手段招徕顾客。不得容留他人从事色情活动。开设包间必须保持良好的透明度。
十二、不得允许中小学生和学龄前儿童入场,并设置明显禁入标志。
十三、接受文化、公安、工商等行政机关的监督管理,并照章交纳税费。
第八条 凡应聘在歌舞娱乐场所从事演出活动的人员,必须遵守下列规定:
一、从事演奏的乐队和演唱的歌手,必须到市文化局登记注册,办理乐队或者歌手证。外省市乐队、歌手在本市歌舞娱乐场所从事演奏、演唱活动,必须持所在地县以文化行政管理机关颁发的乐队、歌手证或者开具的证明信,到市文化局办理登记手续。
二、专业艺术表演团体的演职员在歌舞娱乐场所从事业余演出活动,必须由歌舞娱乐场所负责人持演员所在单位开具的证明和双主协议书到所在地区、县文化文物局登记。
三、外国和港澳台地区的乐队、歌手及其他表演人员在本市歌舞娱乐场所从事演出活动,必须由歌舞娱乐场所负责人按国家有关对外、对台文化交流的规定办理审批手续。
第九条 参加歌舞娱乐场所活动的人员,必须自觉遵守和维护场内秩序,新生表演人员和服务人员,爱护场内设施,接受管理人员的管理。 对不遵守上述规定、扰乱秩序、影响治安的,歌舞娱乐场所管理人员应予批评劝阻,劝阻无效,可送交公安机关依法处理。
第十条 各级文化行政管理人员执行公务时,必须出示文化娱乐市场检查证。
第十一条 违反本办法规定,由文化行政机关按下列规定处罚:
一、违反第五条第一款、第六条第三款规定的责令停业,没收非法所得,视情节轻重处以非法所得1至2倍罚款。
二、违反第六条第一款规定的,予以警告,并处以500元以下罚款。
三、对违反第六条第四款规定的,责令停业整顿,没收非法所得,处以非法所得2倍以下的罚款,情节严重的,吊销经营许可证。
四、对违反第七条第八项规定的,予以警告,没收非法所得,处以非法所得1至5倍罚款。
五、对违反第七条第十项规定的,责令停止演出、演播或者停业整顿,没收非法所得和非法经营的物品,处以非法所得3至10倍的罚款,情节严重的,吊销经营许可证。
六、对违反第七条第十一项规定的,责令停业整顿,没收非法所得,处以非法所得3至10倍的罚款,情节严重的,吊销经营许可证。
七、对违反第七条第十二项规定的,予以警告,处以1000元以下罚款,拒不改正的责令停业整顿。
八、对违反第七条第三项、第四项、第五项、第七项、第九项规定的,责令限期改正,停业整顿,没收非法所得,视情节轻重处以非法所得1至2倍的罚款。
九、对违反第七条第十三项规定的,予以警告,处以1000元以下罚款,或责令停业整顿。
违反本办法规定,属演出、工商、税务、治安、消防等管理方面的,由文化、工商、税务、公安等部门依照有关规定处理。
第十二条 文化行政机关给予吊销经营许可证处罚后,应立即通知公安、工商行政管理机关分别收回安全合格证、吊销营业执照或者注销经营项目。
因违反本规定被吊销经营许可证的歌舞娱乐场所,从经营许可证被吊销之日起五年内不得重新申办。该场所的负责人,不得再从业于歌舞娱乐场所。
第十三条 本办法具体执行中的问题,由市文化局负责解释。
第十四条 本办法自发布之日起施行。
市人民政府1992年批准修订的《北京市歌厅管理暂行办法》和市政府办公厅1988年12月25日京政办发〔1988〕37号《北京市营业性舞会管理暂行办法》同时废止。



1994年8月22日
民事与行政交叉案件的审理与解决
??蔡某诉某县建设局房屋登记行政纠纷案诉讼程序问题的探讨

一、据以研究的案例
蔡某于1986年购买位于某县东风居委会东堤2巷13号房产,1988年6月办理了房屋所有权证。1993年迁往广州市居住。1999年9月,第三人张某向某县建设局申办该房屋的所有权转移登记,并向某县建设局提供了该房原房屋所有权证、该房国有土地使用权证,房屋买卖契约,张某、蔡某的居民身份证复印件等有关证件资料,要求某县建设局给予办理房屋所有权转移登记。某县建设局经过审查,根据建设部《城市房地产转让管理规定》,于1999年9月,核发了某县东风居委会东堤2巷13号房产的房屋所有权证给予张某,原房屋所有权证被某县建设局收回作废存档。遂后,张某以该房屋所有权作为抵押物向信用社贷款。2006年4月,蔡某向某县建设局申请撤销核发给张某的房屋所有权证,某县建设局予以拒绝,蔡某于2006年6月向法院提起行政诉讼,以其没有与张某签订房屋买卖契约为由,请求法院撤销核发给张某的房屋所有权证。针对原被告双方的意见,法院内部就诉讼程序的适用形成了三种不同的意见:第一种意见认为,本案涉及两种不同的法律关系:一种是本案蔡某与张某之间的民事法律关系;另一种是本案蔡某与某县建设局之间的行政法律关系,行政法律关系的处理必须以民事法律关系的处理为前提,因此建议蔡某以张某作为被告另行提起民事诉讼,同时本案裁定中止诉讼,待民事诉讼产生生效判决后再依据相关判决作出行政判决;第二种意见认为,第一种意见对两种法律关系的分析是正确的,但基于诉讼经济性和及时保护当事人合法权益的需要,建议将民事案件与行政案件合并审理,即采取行政诉讼附带民事诉讼的模式审理本案。第三种意见认为,本案涉及房屋买卖契约的合同有效性问题,本案为民事诉讼,因此应当裁定驳回蔡某的起诉,通知蔡某另行提起民事诉讼。
二、问题的提出
行政诉讼是解决作为行政相对人的公民、法人或者其他组织与具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员之间因行政管理而引起的纠纷。本案是蔡某不服某县建设局房屋转移行政登记纠纷,属于不平等主体之间的行政纠纷,是人民法院行政诉讼的主管范围。上述第三种意见无疑是不正确的。在本案中,房屋买卖契约的合同有效性是一个至关重要的事实问题。房屋买卖契约的合同有效性直接影响关系到建设局核发房屋所有权证行政行为的合法性。法院要撤销建设局核发的房屋所有权证,必须要确认房屋买卖契约的合同无效,只能依照民事诉讼程序和民事法律规定,审查房屋买卖契约的合同效力。因此,本案涉及两个不同类型的法律关系,一个是本案原告与被告之间的行政法律关系,另一个是本案原告蔡某与张某之间的民事法律关系。
根据我国现行的民事诉讼法与行政诉讼法的规定,解决民事纠纷和行政纠纷应当分别适用民事诉讼程序和行政诉讼程序。但是,当一个案件涉及两种不同性质的法律关系纠纷时,究竟应当适用何种诉讼程序,我国现行法律没有做出明确的规定,以至于审判人员在面对像上述案例的案件时往往感到无所适从。上述的第一种意见实际上是目前司法实践中惯用的处理不同性质的法律关系交叉的案件的方法。事实上,这种方法是符合现行法律的规定的。
然而,第一种意见所主张的做法也存在诸多弊端,其中比较突出的问题是诉讼拖沓迟延的问题。“迟到的正义不是正义”,让当事人另行提起民事诉讼,同时中止行政诉讼的审理,等待民事诉讼作出裁判后再恢复行政案件的审理,这种做法无疑会严重迟延对当事人合法权益的保护;同时,若当事人不同意另行提起诉讼,应该如何处理,这也是我们必须面对解决的问题。
从提高诉讼效率的角度来考虑,第二种意见也具有可取之处。但由同一个合议庭适用民事诉讼程序和行政诉讼程序两个不同的诉讼程序,审理民事法律关系和行政法律关系两个不同的法律关系,确实也为难我们的法官,是否有利于法官的专业化、职业化建设,是否有利于诉讼的进行,是否有利于对纠纷的解决,有待实践的检验。但如何由同一个合议庭适用两个不同的诉讼程序,同时审理两个不同的法律关系,现行法律也没有专门对此作出规定,合并审理的模式不符合现行法律的规定。可见,第一种意见是法院在处理类似案件时的唯一选择。
从法治理念的角度来考虑,解决行政法律关系与民事法律关系交叉审理的问题有其必要性,但需要从依法治国的理念上对两种诉讼程序进行分析。为完善我国程序法律制度,需要解决民事与行政交叉案件的审理与解决的问题,下面,就民事与行政交叉案件的审理与解决,提出我们关于适用民事诉讼程序与行政诉讼程序审理交叉案件的一些观点。
上述这种混合了民事法律关系和行政法律关系的案件我们可以简称为民事行政争议交叉案件。
对审理民事行政交叉案件的程序研究必须解决以下几方面的问题:1.民事行政交叉案件的类型。2.不同类型的民事行政交叉案件应当采取何种处理方式。3.在审理民事行政交叉案件中具体的程序应该如何安排。
三、 民事行政争议交叉案件的类型
所谓民事行政争议交叉案件,是指行政争议与民事争议因在法律事实相互联系,在处理上分为因果或者互为前提、相互影响的案件。近几年来,民事行政交叉案件呈逐年增长的势头,这是现代社会行政权扩张、民法与行政法相互渗透的必然结果。民事行政争议交叉案件,在审判实践中的表现形式多种多样,但归纳起来,民事行政争议归纳案件的具体表现可以划分为以下三类:
(一)以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件
以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件,通常出现在民事诉讼过程中,是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中,民事争议的解决取决于行政行为的合法性,行政行为即成为民事争议处理的前提条件。主要包括两种情况:一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时,法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二,当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时,法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。例如,若蔡某先向法院提起民事侵权诉讼,而张某向法院提交了建设局核发的房屋所有权证,蔡某则认为建设局核发的房屋所有权证不合法;这时,建设局核发的房屋所有权证是民事侵权案件关键事实认定的依据,而建设局核发的房屋所有权证这种具体行政行为的合法性就成为了解决民事纠纷的前提。
我们认为,以民事争议为主,涉及行政争议的交叉案件具有以下的特点:第一、这类争议案件发生在平等主体之间,是因民事行为而非行政行为引起,因而本质上属于民事争议案件。不过,由于行政行为的介入,民事争议变得更为复杂。第二、在这类案件审理中,行政问题具有重要地位,是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题,民事诉讼程序便无法继续进行。
(二)以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件
以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时,请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。本文的案例即属这种情况,蔡某不服某县建设局核发的房屋所有权证的具体行政行为,直截了当的提起行政诉讼,请求法院判决撤销该具体行政行为,这涉及蔡某与张某签订的房屋买卖契约的有效性。
我们认为,以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件具有以下特点:第一、这类案件既存在行政争议,也存在民事争议,但行政争议处于核心地位;第二、这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性。第三、这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理,但行政争议解决以民事争议的解决为前提,民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。本案中,即对买卖合同有效性审查不以行政争议的解决为先决条件。
(三)行政争议与民事争议并重的交叉案件
行政争议与民事争议并重的交叉案件,是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如,甲单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙,影响邻居乙居住的通行。乙向法院提起行政诉讼,请求判令规划局履行法定职责,对甲予以处罚;同时向法院提起民事诉讼,请求法院判令甲停止侵害,排除妨害。
行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点:第一、行政争议与民事争议相对独立,一案的处理结果并不影响对另一案的处理。第二、法院完全可以分开审理,分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。
四、民事行政争议交叉案件的处理方式
1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”人民法院开始受理行政案件,我国行政审判开始起步。但当时,我国人民法院内部没有设置行政审判庭,因此,法律规定由法院受理的行政案件,是由民事审判庭或者经济审判庭适用民事诉讼程序审理。1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》,行政诉讼有了专门的程序法规定,各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。行政审判庭和民事审判庭分别依据行政诉讼法与民事诉讼法审理行政争议案件与民事争议案件。
虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件,但在行政审判和民事审判实践中,出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象,出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况,也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议相互交叉的案件,在行政诉讼法中没有明确的规定,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的”,中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。本文案例的第一种处理意见是有明文法律依据的。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为,这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议,即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”,并不等于“行政审判庭可以一并审理“,即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议,只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议,而且要有当事人的请求为前提。
在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下,究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼,是分别进行还是合并进行,成为了理论界、实务界探讨的热点问题,也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。这个问题实质上有两种不同的观点,一种观点认为可以合并附带审理,一种观点认为不能合并审理。
认为可以合并审理的观点认为,民事诉讼中可以合并审理涉及行政争议的问题,行政诉讼中可以合并审理涉及民事争议的问题,即民事诉讼可以附带行政诉讼,行政诉讼可以附带民事诉讼。
(一)民事诉讼中解决行政争议的问题
所谓民事诉讼中解决行政争议,是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提,但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的,却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是上面所陈述的以民事争议为主、涉及行政争议解决的案件。
在民事审判实践中,有的法院往往不对行政机关的行政行为合法性进行审查,直接将行政行为作为证据直接使用进行裁判。一方当事人在民事诉讼中知道对方持有行政机关颁发的不利于自己民事诉讼的证据时,往往又针对该具体行政行为提起行政诉讼,由此而出现民事诉讼中作为有效证据适用的具体行政行为,在行政诉讼中被撤销或者被确认为违法,又据此对民事案件申请再审,不仅损害了法院裁判的权威性,且使当事人不断的为诉讼所累,社会效果、法律效果不好。
在民事诉讼中是否可以审查行政行为的合法性问题,存在不同的观点,第一种观点认为,人民法院在民事诉讼中无权审查具体行政行为的合法性,应直接将其作为民事裁判的依据,理由是,行政行为是具有行政管理职权的机关在其职权范围内作出的具有法律约束力的行为,根据现行行政诉讼法及有关行政法律、法规的规定,该行为非经行政诉讼程序和行政程序,不得被改变,因此,民事诉讼中不能对行政行为的合法性进行审查,否则属民事审判权对行政权的不当干预。第二种观点认为,人民法院在民事诉讼中应当避免对行政行为的合法性进行审查,而直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判。第三种观点认为,民事诉讼中的人民法院可以审查行政行为的合法性。
在民事诉讼中,若具体行政行为具有明显暇疵,仍不予审查而直接作为民事裁判的依据,则可能产生错误的裁判。因此,第一种观点是不可取的。若按照第二种观点,人民法院直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判,则可能出现与行政行为完成矛盾的结果。
我们认为,在民事诉讼中,法官应当行使释明权,告知当事人行政行为对案件裁判的影响,征求当事人是否另行提起行政诉讼,请求人民法院对行政行为的合法性进行审查;若当事人另行提起行政诉讼,则应中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼,只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下,人民法院可以审查行政行为的合法性,但应先中止民事诉讼,将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判。
还有观点认为,在民事诉讼中,人民法院可以附带直接审查行政行为的合法性,其观点理由之一,认为行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现,根据证据审查规则,人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此,对行政行为的合法性审查,属于人民法院的职责范围。其观点的理由之二,认为从司法权与行政权的关系来看,尽管行政权与司法权是相互独立的权利,但是,根据“司法最终解决原则”,司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为,司法权可以通过一定程序介入,对行政机关的行政行为进行审查。
我们认为,这种观点违背了人民法院不诉不理的原则,人民法院主动直接对行政行为的合法性进行审查,在一定程度上是司法权对行政权的逾越,不应提倡。是否对行政行为的合法性进行审查应当由当事人自己主张并承担相应的法律后果。
同时有观点认为,尽管现行法律对行政行为合法性予以审查的职能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭,但是,行政审判庭、民事审判庭等都属于法院内部的分工问题,它们行使的都是国家的司法权,相互之间并非矛盾对立关系,其内部分工主要是为了更好地审理案件,因此,不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性,就等于越权审查。
我们认为,这种观点是违背现行法律的规定的,人民法院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法明确规定了法院内部的分工,规定了民事审判庭、行政审判庭不同的职能,它们审理不同类型的案件程序所依据的诉讼法有所不同,作为执行法律的专门审判机关,更应当严格执行现有法律的规定,民事争议的案件由民事审判庭依照民事诉讼法的规定程序进行审理,行政争议的案件由行政审判庭依照行政诉讼法规定的程序进行审理。在民事诉讼中涉及需要对行政行为的合法性进行审查时,应当行使法官的释明权,由当事人行使自己的权利,决定是否请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查,并承担相应的法律后果。若当事人请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查,民事审判庭应当中止民事诉讼,将当事人的请求移送行政审判庭进行审查,由行政审判庭对具有行政行为的合法性作出裁判,裁判结果作为民事审判的依据,由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。这样的处理方式符合民事诉讼法第136条的规定。
(二)行政诉讼中解决民事争议的问题
行政诉讼中存在民事争议,是指法院在行政诉讼过程中,根据当事人的请求,解决与行政诉讼相关的民事争议的诉讼活动。
对于行政民事争议交叉案件,选择什么程序来解决这两种性质不同而又相互交叉的问题,目前存在不同的观点,一种观点认为,行政诉讼中不存在解决民事纠纷的条件,即使一定要在行政诉讼中解决民事纠纷,也应将行政争议和民事争议分开审理。另一种观点认为,在行政诉讼中解决民事争议,不仅符合行政诉讼目的,而且还能体现诉讼经济,方便审理,符合判决的确定性、严肃性原则,维护司法统一等。
随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化,越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力,并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼,如环境保护法、治安管理处罚法等,人民法院受理这类案件后,必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发,立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权,就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时,审理当事人之间的民事争议,使当事人的民事权益得到司法救济。
我们认为,这一观点是正确的,但问题仍然在于是合并附带审理还是分开审理的问题。
认为应当合并审理的观点的理由是,一有利于简化程序,符合诉讼经济的需要。二有利于避免法院作出相互矛盾的判决。提这种观点的人同时认为,对于法院在行政诉讼中同时可以解决民事纠纷,仍然属于民事法律规范的调整范围,立法并没有排斥法院对这类纠纷的处理权。这类纠纷与行政机关的行政管理内容紧密相关,当事人不服行政机关的处理决定而向法院起诉,由法院一并处理,具有一定的优势。
我们认为,这一观点仍然没有分清行政诉讼程序与民事诉讼程序的不同,以及行政案件和民事争议案件审理的不同,只看到法院一并审理的大前提,没有看到法院依照不同诉讼法审理案件的小前提。
认为应当分开审理的观点的理由是,法院在行政诉讼中主要行使的是司法监督权,对行政机关的具体行政行为只作合法性审查,对违法的行政行为,通常只能判决撤销,由行政机关重新作出具体行政行为,而无法对民事争议作出实体判决;若设立行政诉讼中同时解决民事争议,对民事争议在行政判决书中作出判决,这违背了行政诉讼的目的,在行政诉讼程序中解决民事争议只能造成程序的混乱。
对这一观点我们认为基本正确,但应该进一步细化,在行政诉讼程序中规定,行政诉讼中涉及民事争议,并且民事争议的解决影响到行政争议的解决,即民事争议的解决是行政争议解决的前提时,法官应该行使释明权,告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼,中止行政诉讼,待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼,作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼,只是对民事争议部分提出审查的请求,则应先中止行政诉讼,将民事争议部分移送民事审判庭组成合议庭进行审查并作出裁判。
还有观点认为,目前行政诉讼中的第三人制度能够起到行政诉讼同时解决民事争议的作用。根据行政诉讼法第27条的规定,“同提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或由人民法院通知参加诉讼。”这一观点也是不全面的。本文案例中第三人张某的追加,就是依据行政诉讼法第27条的规定予以追加的,这是因为某县建设局核发了房屋所有权证给予张某,张某将房屋所有权证作为抵押物向信用社贷款。并且法院的判决有可能对张某的权益产生影响,通知张某参加诉讼可确保张某的权益不受侵犯,并非为了解决处理行政诉讼原告人与张某之间的民事争议,在这种情况下,行政争议的审理和判决只能围绕具体行政行为的合法性进行审查,所要解决的是行政争议,当事人之间的民事争议无法通过列第三人的办法来解决。可见,行政诉讼中的第三人制度不能代替行政诉讼中解决民事争议问题的解决。应该通过法官行使释明权,告知行政争议的原告人,就房屋买卖契约的合同有效性另行提起民事诉讼,或者由行政审判庭将民事争议部分移送民事审判庭审查,中止本案行政诉讼,等待民事争议的裁判结果作为行政诉讼裁判的依据。
五、民事行政争议交叉案件处理中的其他问题